Endringsforslag lover, Del 5 Domstolloven Tilsynsutvalget for dommere

5. Domstolloven foreslåtte endringer vedrørende Tilsynsutvalget

5.1 Domstollovens §235

5.1.1 Ny/Endret bestemmelse

§ 235. Tilsynsutvalget for dommere behandler klager og vurderer disiplinærtiltak mot dommere. Tilsynsutvalget skal bestå av to en dommere fra Høyesterett, lagmannsrettene eller tingrettene, en advokat og to tre medlemmer som representanter for allmennheten. Når Tilsynsutvalget behandler saker som gjelder en jordskifteoverdommer eller en jordskiftedommer, deltar en dommer ved jordskifteoverretten eller jordskifteretten i stedet for en dommer. Kongen Stortinget oppnevner medlemmene av Tilsynsutvalget med personlige varamedlemmer, og fastsetter hvilket medlem som skal være leder for Tilsynsutvalget. Tilsynsutvalgets leder skal velges blant representantene for allmennheten.

Oppnevning og valg skjer for en periode på fire år med adgang til gjenoppnevning eller gjenvalg for én periode.

Oppnevningen og valget kan trekkes tilbake dersom et medlem ikke er i stand til eller villig til å utføre vervet på en forsvarlig måte.

5.1.1 Kommentar

For å hindre “selvdømme” foreslås at antall aktører fra rettsvesenet reduseres til 2 av 5 slik at de uavhengige medlemmer fra allmennheten er i flertall. (Advokatene er ikke uavhengige av dommerne, men tvert om avhengige av dommerne i sitt virke, og vil derfor ikke fylle samme funksjon).

Videre foreslås at Tilsynsutvalgets medlemmer oppnevnes av Stortinget tilsvarende som for de øvrige organer med generelt tilsynsansvar som Riksrevisjon og Sivilombudsmann. Når Tilsynsutvalgets medlemmer i dag oppnevnes av Justisdepartementet ("Kongen") oppnås ikke den nødvendige uavhengighet. Tilsynsutvalget skal ikke ivareta Justisdepartementets eller Regjeringens interesser i forhold til dommerne, men allmennhetens d.v.s. borgernes interesser. Det eneste statsorgan som er direkte ansvarlig overfor allmennheten er Stortinget som derfor også må oppnevne Tilsynsutvalget, jfr. også oppnevnelsen av Stortingets andre kontrollorganer.

5.2 Domstollovens §236

5.2.1 Ny/Endret bestemmelse

§ 236. Tilsynsutvalget kan treffe vedtak om disiplinærtiltak når en dommer i Høyesterett, lagmannsretten, tingretten, jordskifteoverretten eller jordskifteretten forsettlig eller uaktsomt overtrer de plikter som stillingen medfører, eller for øvrig opptrer i strid med god dommerskikk.

Tilsynsutvalget har et særlig ansvar for å påtale overtredelser, feil eller praksis som kan medføre brudd på rettssikkerheten og å bringe mulige kritikkverdige forhold til allmennhetens oppmerksomhet.

Som disiplinærtiltak kan en dommer gis kritikk eller advarsel.

Tilsynsutvalget kan også gi uttalelse om hva som er god dommerskikk, uten at noen dommeren ilegges disiplinærtiltak.

Tilsynsutvalget kan ikke vurdere forhold som kan overprøves etter reglene i rettspleielovgivningen for øvrig.

5.2.2 Kommentar

Tilsynsutvalget er et forvaltningsorgan og kan ikke som sådan overprøve domstolenes avgjørelse.

Tilsynsutvalgets sekretariat og ledelse har imidlertid tidligere tolket §236 siste ledd  slik at Tilsynsutvalget ikke kan uttale seg om mer alvorlige forhold knyttet til saksbehandlingen. Slike alvorlige forhold, som også kan være straffbare, vil nemlig alltid i prinsippet kunne danne ankegrunnlag og vil derved i prinsippet alltid kunne være relevant i forhold til rettspleielovgivningen.

Tilsynsutvalget er derved blitt begrenset til å kun uttale seg om helt bagatellmessige forhold, mens grensene for god dommerskikk reelt blir satt av domstolene selv, i strid med den uttalte intensjonen i forarbeidene om å hindre “selvdømme”.

Det er ellers vanskelig å forstå hvordan Tilsynsutvalgets uttalelser skal kunne være “holdningsskapende” og bidra til “en generell heving av tilliten til domstolene” (jfr. Ot. prp. 44 (200-2001) avsnitt 11.5.2 side 252) i forbindelse med forhold som sekretariatet og i alle fall deler av utvalget hevder Tilsynsutvalget ikke kan uttale seg om.

For øvrig bemerkes at det for Sivilombudsmannen, som har tilsvarende begrensninger i sin virksomhet (Sivilombudsmannen kan heller ikke overprøve det aktuelle organets avgjørelse, men kun gi tilkjenne sin mening.) ikke har vært funnet hensiktsmessig med en tilsvarende bestemmelse.

Motstriden mellom §236 siste ledd slik den er tolket av sekretariatet og deler av utvalget og de øvrige bestemmelser knyttet til Tilsynsutvalget og proposisjonens forutsetninger gir bare mening dersom man forutsetter at Tilsynsutvalget ikke er ment å foreta noe reelt tilsyn, men kun skal legitimere avgjørelser truffet av domstolene og dommerne selv. Med andre ord at vi står overfor et “supperåd” som kun fungerer i form, men ikke i realitet.

5.3 Domstollovens §237

5.3.1 Ny/Endret bestemmelse

§ 237. Rett til å klage en dommer inn for Tilsynsutvalget har

1. parter, prosessfullmektiger, sakkyndige, vitner og andre personer som mener at en dommer har overtrådt bestemmelsene i § 236 og som selv har vært direkte berørt av dette 

2. departementet 

3. domstoladministrasjonen 

4. domstollederen ved den domstol som dommeren er tilknyttet og 

5. Den Norske Advokatforening eller andre som har en særlig interesse i å få Tilsynsutvalgets vurdering av dommerens atferd. 

Rett til å klage en dommer inn for Tilsynsutvalget på grunn av forhold utenfor tjenesten har bare departementet, domstoladministrasjonen og domstollederen ved den domstol som dommeren er tilknyttet.

Tilsynsutvalget kan ta en sak til behandling etter henvendelse fra andre enn de som har klagerett etter første ledd, eller av eget tiltak.

Dommeren må klages inn for Tilsynsutvalget innen tre måneder  1 år etter at forholdet som er grunnlag for klagen, fant sted ble avsluttet eller etter at klageren ble kjent eller burde vært kjent med dette forholdet. Tilsynsutvalget kan ikke ta en disiplinærsak opp til behandling etter klage eller av eget tiltak når det er gått mer enn ett år siden forholdet fant sted. Kongen kan i forskrift fastsette et annet tidspunkt for fristberegningen.

Tilsynsutvalget kan ikke behandle forhold som en dommer tidligere er straffedømt for.

5.3.2 Kommentar

Klagefristen er utvidet til 1 år, d.v.s. tilsvarende som for frist for klage til Sivilombudsmannen.

Fristen er videre endret til å være knyttet til når forholdet ble avsluttet. Begrunnelsen for denne endringen er at et kritikkverdig forhold kan bestå av flere uavhengige hendelser over tid. (OA Knutsens dødsbo har for eksempel vært til behandling ved Haugaland tingrett i ca 20 år når dette skrives.) Med den nåværende bestemmelse kan det reises tvil om fristen er knyttet til den første eller siste hendelsen for et forhold bestående av flere hendelser.

Det foreslås ingen grense for når Tilsynsutvalget ikke lenger kan ta stilling til et spørsmål. Men det vil være naturlig for Tilsynsutvalget eventuelt å ta med tidsaspektet i sin vurdering om forholdet gir grunnlag for reaksjon i forhold til dommeren.

Bakgrunnen for ikke å sette en fast grense har blant annet sammenheng med at det lett kan gå mer enn 1 år før forholdet kommer for en dag. Likeledes kan det være tilfeller der et forhold av nyere dato utløser undersøkelser som avdekker kritikkverdige forhold av eldre dato. Det vil da eventuelt kunne være aktuelt å ta også disse eldre forhold med i vurderingen.

5.4 Domstollovens §238

5.4.1 Ny/Endret bestemmelse

§ 238. Tilsynsutvalgets avgjørelser om disiplinærtiltak er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Forvaltningsloven og offentleglova gjelder for Tilsynsutvalgets saksbehandling med de særregler som følger av denne paragraf og § 239.

En part har rett til å forklare seg muntlig for Tilsynsutvalget. Dette gjelder likevel ikke dersom utvalget finner det åpenbart unødvendig av hensyn til sakens opplysning. Når utvalget finner at det vil være av vesentlig betydning for sakens opplysning, kan utvalget pålegge en part å avgi forklaring for utvalget. Utvalget kan bestemme at partsforklaring gis ved fjernavhør.

Tilsynsutvalget kan bestemme at det skal foretas avhør av vitner og at vitneforklaring gis ved fjernavhør. Bestemmelsene i tvisteloven om vitneplikt og vitneførsel gjelder så langt de passer.

Tilsynsutvalget treffer sine vedtak i møte. For at utvalget skal være vedtaksført, må alle medlemmer være til stede. Møtene holdes for lukkede dører. Når det holdes muntlige forhandlinger og utvalget finner det forsvarlig av hensyn til sakens parter, kan utvalget bestemme at forhandlingene skjer for åpne dører. I særlige tilfelle kan utvalget behandle saken skriftlig.

Utvalget bestemmer selv om saken skal behandles skriftlig eller om det skal holdes muntlige forhandlinger.

Reglene i kapittel 6 om habilitet gjelder tilsvarende for medlemmene av Tilsynsutvalget.

Tilsynsutvalget kan gi utvalgets leder eller et annet av utvalgets medlemmer myndighet til

1. å avvise en klage når det ikke foreligger klageadgang etter loven her 

2. å avgjøre en klagesak når klagen er åpenbart ubegrunnet. 

Tilsynsutvalgets vedtak i disiplinærsaker er offentlige i anonymisert form.

5.4.2 Kommentar

De foreslåtte endringene tar sikte på å harmonisere Tilsynsutvalgets saksbehandling med forvaltningsloven og offentleglovas bestemmelser. Dette betyr at hemmelighold og innsyn styres av de samme regler som gjelder for andre forvaltningsorgan.

Det kan også diskuteres om det er riktig å anonymisere vedtak i disiplinærnemnda.

På den ene side kan det argumenteres med at det vil være ubehagelig for en dommer å bli “hengt ut” gjennom et vedtak. Offentliggjøring av vedtak kan også oppmuntre til klager av sjikanøs karakter.

For så vidt gjelder den første delen kan imidlertid innvendes at dommerne jo selv daglig navngir partene i sine avgjørelser og at dette kan være minst like belastende som et eventuelt vedtak i Tilsynsutvalget. Forholdet er jo også at det er frivillig og krever et bevisst valg å søke en dommerstilling, mens mange parter havner i retten uforskyldt. Det er derfor ikke åpenbart at dommerne i denne sammenheng bør ha krav på noe som kan oppfattes som særbehandling.

Det kan også innvendes at prinsippet om rettsavgjørelsers offentlighet innebærer at også forhold som påklages i forbindelse med rettsavgjørelsene må være offentlige eller at det i alle fall er naturlig at disse forholdene som eventuelt også kan ha påvirket resultatet, er offentlige slik at allmennheten får innsyn i de faktiske eller angivelige omstendigheter rundt selve rettsavgjørelsen.

Det kan med andre ord spørres om ikke offentlighet rundt Tilsynsutvalgets virksomhet er en integrert del av offentlighet i rettspleien.

Det faktum at adgangen til å avvise en klage når den er åpenbart ubegrunnet beholdes skal ses i sammenheng med endringen i sammensetningen av Tilsynsutvalget og Tilsynsutvalgets sekretariat.

5.5 Domstollovens §240

5.5.1 Ny/Endret bestemmelse

§ 240. Kongen kan gi nærmere forskrifter om organiseringen og behandlingen av disiplinærsaker i Tilsynsutvalget.

Tilsynsutvalgets sekretariat legges til Sivilombudsmannen.

 

5.5.2 Kommentar

Tilsynsutvalgets sekretariat er i dag lagt til Domstoladministrasjonen. Dette fremgår ikke verken av lov eller forskrift, hvilket i seg selv er uheldig.

Ordningen er også uheldig ut fra synspunktet om “selvdømme”. Tilsynsutvalget bør i denne sammenheng være uavhengig av Domstoladministrasjonen.

Sivilombudsmannen har i dag en tilsynsfunksjon i forhold til offentlig forvaltning (med unntak av domstolene, se dog eget forslag til endring av Ombudsmannsloven). Sivilombudsmannens oppgaver er i denne sammenheng nettopp knyttet opp mot saksbehandling, svikt i saksbehandlingsrutiner m.v. Dette er forhold som også er svært aktuelle i forhold til domstolene.

I tillegg er Sivilombudsmannen allerede tillagt et særlig ansvar for oppfølging av menneskeretter.

I denne forbindelse er det verd å merke seg at en stor del av Norges brudd på FNs og Europarådets menneskerettskonvensjoner er knyttet til forhold ved domstolene og i rettspleien.

I andre land for eksempel Sverige, er heller ikke domstolene unntatt fra Ombudsmannens virkeområde.

Ombudsmannens beføyelser er ellers (som Tilsynsutvalget) begrenset til kritikk. Ombudsmannen kan like lite som Tilsynsutvalget omgjøre avgjørelser eller saksbehandling som kritiseres.

Det innebærer således heller ikke noe inngrep i domstolenes autonomi å legge sekretariatfunksjonen til Ombudsmannen.